优化浙江省农居分布的思路与对策

■ 卓勇良 吴可人


浙江省农居分布带有小农经济的痕迹。农居分布受到地形、水源、交通等条件限制，是在缺少规划、未受外力约束情况下，农户根据最小化生产生活成本、最大化居住收益的原则形成的，因此从小农经济角度看，是具有其内在合理性的。在人口高度稠密的杭嘉湖和沿海平原地区，不论农居置于何处，基本上能比较便利地得到生活和生产资料，以及较低的短途出行成本，形成区域建房环境的均质性。从这一特性出发，浙江省杭嘉湖、宁绍和温台三大平原的农居分布，具有相对分散化的倾向。而在人口密度略低的西部山区和海岛地区，农民生活有赖于生活地点的资源禀赋和环境容量，因此农居选址会在整体上最大化利用自然资源，而在具体某一点又不超过这一地点的环境承载力，从这一特性出发，浙江省人口密度略低的金衢丽山区和舟山海岛地区，农居分布呈现大尺度分散、聚居点规模小型化的趋势。

一、浙江省农居分布存在的主要问题

浙江省农居自发的分散分布格局，不符合现代化状况下，最小化土地占用和资源消耗，最大化空间效益的布局原则，空间效益较低。分散格局还加大了普及现代化设施的难度，缩小了公共服务覆盖面，导致农民生活品质不高、生产生活成本较高、自然环境严重受损等农村地区广泛存在的问题。

1.空间布局较松散

(1)村庄数量偏多

浙江省行政村数量相对较多，分布较分散。在面积仅占全国1.63%的耕地上分布了全国5.39%的行政村。全省共有行政村34515个，数量居全国第6，仅次于山东、四川、河北、河南和湖南。行政村平均规模较小，每个村仅355户、1098人，居全国第20和第23位，居东部沿海12省（市）的第9和第8位。

(2)农居点规模偏小

浙江省农居点平均用地规模为9.76公顷，略大于湖南6.74公顷和江西7.41公顷略大，列全国倒数第三。而上海市则为19.88公顷、江苏省是18.16公顷，均比浙江省大1倍左右。这说明浙江省农居点数量较多、集聚度较低，农居点布局离散。如龙泉市锦溪镇半溪村，73户358人分散在18个农居点，平均每个农居点仅有4户。

(3)农居分布比较分散

浙江省农居分布总体呈分散状态。在本文归纳的八种典型分布类型中，除簇群状集聚度略高一些外，其余7种均为高度分散的类型。我们利用卫星影像图，对8种农居分布类型进行道路、居住和非建设用地三者构成测算[3]，发现道路和农居两项建设用地之和最多的不超过该地域范围的10%。如舟山市小沙镇镇区范围内农居建设用地共计104.1公顷，分散在1352.3公顷土地上，其覆盖率仅为7.7%，说明农居分散程度非常高。

2.土用利用较粗放

(1)农村居住用地过多

农居与城镇住宅比较，人均建筑面积前者是后者的两倍多。人均建筑面积，浙江省农居与全国农居比值远远大于两者城市的比值，且这一比值历年来呈现上升趋势，2005年超过1.9，达历史最高。

根据对浙江省典型农居的调查，农居用地容积率大致为0.6，比城市1.5田地容积率小一倍多。推算可得，2005年浙江省农居人均占用土地面积，是城市住宅的5.4倍，虽然农居附带一定的生产功能，但是从大部分农居的生产功能逐步弱化的情况看，这一比值明显过大。浙江省国土资源厅统计数据显示，2006年全省农居点建设用地共计36.6万公顷，若按照《村镇规划标准》进行农居用地调整，至少能整理出10万公顷用地，相当于全省2006年实际建设用地的5.7倍，如果加上农居集中分布后可相应节约的道路用地，这一倍数可能更大。



(2)农村生产性用地过多

浙江省农村工业化走的是“离土不离乡、进厂不进城”路子，农居“前店后厂”模式，导致农村生产性用地和居住性用地功能混杂、布局分散、用地效率较低。据统计，浙江省农村地区平均每形成一个工业劳动力需要增加用地190平方米，远高于全省城市人均工业用地30.7平方米的水平。

3.基础设施配套效率较低

(1)道路利用率较低

农居点数量过多，导致对外交通道路和村内道路长度成倍增加。2006年农村人均道路长度是城市的3.5倍。经对典型地区村庄用地调查，农村人均交通面积最少的村是12.3平方米/人，超过全省城市人均5.7平方米/人的两倍还要多。





(2)综合管线覆盖率较低

向农村地区供给水、电、气等基础设施，一般通过沿村庄对外交通道路铺设输配送管线来实现。由于农村人均对外交通道路长度过长、道路配置效率偏低，入村管线成本增加。而且村庄内部高度分散，也提高了管线的入户成本。这就导致浙江省至今仍有不少村庄缺乏最基本的配套设施。2005年，全省农村自来水饮用率仅占72.8%，相当多的自然村没有自来水。农村有线电视入户率仅为59.0%，不少欠发达农村尚未开通有线电视，甚至还有农村地区未实现通车和通讯，丽水市有近80%的小规模自然村未通公路，41.1%的自然村未通电话（含移动通讯）。

4.进一步引发的问题

(1)不利于提高生活质量

基础设施建设不到位和公共服务缺失严重阻碍农民提高生活质量。水、电、气和能源基础设施覆盖面不高，农民生存环境质量较差。大部分村庄教育设施、医疗卫生设施不足，农民接受教育和医疗服务相当困难。图书馆、体育馆、影剧院等公共文化设施建设薄弱，农民物质文化生活贫乏。

(2)不利于降低生活成本

生活服务设施种类不全和对外交通体系结构不合理增加农民生活成本。村庄内部商贸、金融、邮电等生活服务设施门类不齐、水平落后，不能较好地满足村民日常生活需要。村庄内部和外部道路不成体系，通邮和通讯设施不完善，农民出行和对外联系成本较高。

(3)不利于生态环境保护

由于农居分布高度分散，导致污水处理和垃圾收集等市政环卫工程建设成本大大高于城镇。目前，浙江省农村地区普遍使用明沟直接排放污水，生活垃圾大多直接向河体倾倒或者就地堆放，严重影响水体和土壤安全。全省农村生活污水和生活垃圾的达标处理率均不到30%。十分明显，改善农村地区生态环境的前提是优化农居分布。

二、优化浙江省农居分布的思路与对策

1.总体思路

在空间维度上实施“控制、集聚、迁并”的积极措施，在时间维度上坚持稳步推进的策略。开展村庄规划，规范农居点建设，控制农居用地无序蔓延；优化村庄布点，促进农居集聚，提高农居集约化程度；实施村庄撤并，推进村庄整合，引导农村人口有序迁移和农居合理分布；同时还必须充分认识到，这是一项长期性的措施，必须在长期的累积中实现农居的全面优化。

(1) 强化村庄规模控制

坚持以《村庄和集镇规划建设管理条例》为指导，遵循《村镇规划编制办法》的各项要求，加强村庄、集镇的规划建设管理，规范村镇规划的编制。按照《村庄规划标准》的村镇规模分类，引导各级村庄做好村庄人口预测、用地分类、建设用地控制等工作。

(2)促进人口向城镇和中心村集聚

加快做好城镇体系和村庄布点规划，进一步完善以集镇为依托、中心村为节点的村镇布局。加快城镇化进程，促进人口向城镇集聚，引导基层村逐步向中心村集中，大幅度减少自然村。坚持就近集聚和择优集聚相结合的原则，统筹安排集聚对象。

(3)推进分散村庄迁并

贯彻人口和农居向城镇和中心村集聚的整体部署，开展偏远贫困地区和重大工程项目地区村庄的整体搬迁，推进高山和海岛地区、地质灾害频发地区以及重点库区农居异地安置。强化乡级行政区域内部农村人口向城镇和中心村迁移，协调各级行政区域农居点跨地区撤并。

(4) 坚持长期优化策略

优化农居分布是优化历经千百年自然形成的村庄聚落形态，应尊重农民生活习惯和居住意愿，切忌“一刀切”和“一蹴而就”。立足现状，循序渐进，长期坚持，既可采取新城或新村规划来加以改造，也可采取自然消亡的方式，通过数年乃至一、二十年的努力，实现农居分布的全面优化。

2. 基本原则

(1)分类引导和整体优化相统一

结合浙江省生产力发展方向，抓住重点，有所侧重，有所兼顾，对环杭州湾、温台和金衢丽三大地区的农居分布实施分类引导、连片推进，实现点状整治带动片状整治、村庄内部整治带动整个农村区域整治。

(2)集约用地和预留空间相统一

立足现有农居点的地域范围，由里向外，紧凑布局，成片发展，集约农居点建设用地。科学预测村庄发展的可变因素，预留发展空间，赋予用地弹性，保证村庄用地结构的开敞性，处理好近期目标和中长期目标的关系。

(3)科学引导乡镇工业发展和积极推进人居环境改善相统一

扭转“村村点火，户户冒烟”的乡镇工业散乱局面，积极推进乡镇工业企业向园区和功能区集中，避免工业生产对农民生活造成不利影响。强化农居点和工业园区之间基础设施的共建共享，改善农民生存环境，保护农村生态环境。

(4)尊重农民意愿和依法实施相统一

尊重农民生产方式、生活方式和乡风民俗。从农民的实际需要出发，以较少的经济代价创造优良的农居环境。切实维护农民利益，依法保护农民对土地生产经营的自主权和居所的财产权。普及政策法规，强化农民维权意识。

3. 优化途径

(1)就地城镇化

针对城中村和城郊结合部的村庄，以及非农产业迅速发展、配套设施日臻完善、农村城镇化趋势逐步加剧的村庄，宜采取就地城镇化模式。把农居点整治规划纳入城市总体规划，推广低层并联式农居和多层公寓式农居，加快这类地区城乡基础设施和公共设施一体化进程。

(2)自然村缩并

针对在乡级行政区内大量的几十户以下的小型自然村及散居农户，建议采取自然村缩并模式。鼓励农户向集镇和中心村迁移，可以选择一个或几个发展条件较好的自然村作为缩并点，控制其它自然村和散居点，分期分批向缩并点迁移。

(3)中心村内部调整

针对人口和用地规模较大、历史悠久、特征鲜明的中心村和古村落，不适宜做合并或者搬迁调整，宜采取中心村内部调整模式。保证村庄内部用地集中、布局合理、功能完善，扭转“空心化”趋势。复原村庄传统风貌，提升历史文化价值。

(4)异地迁移

针对分布在自然环境恶劣、资源匮乏、交通不便等欠发达地区的农居，以及生态环境敏感区和重大工程建设区的农居，宜采取异地迁移模式。鼓励人口向发达地区梯度转移，为农户跨地区转移提供必要条件，对旧农居用地进行复垦还耕。

(5)自然消亡

针对平原地区规模很小、分布不合理的农居，可采取继续存在、不再新建、自然消亡的模式。应允许部分农民为改善生活需要对农居进行功能性扩建。促进若干年后散居点自然消亡。

三、推进浙江省城乡空间整体协调

农村是城镇在空间上的延伸，在新形势下，浙江省农村如何与城镇有机衔接，共享城镇化的成果，是新农村工作的重点，也是城乡一体化的内在要求。优化浙江省农居分布不仅能推动“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设，更对促进浙江省城市化健康发展，加快浙江省乃至长三角地区的城乡空间格局全面优化具有重大战略意义。因此，相关部门应该把握新农村建设的历史机遇，积极开展统筹全省城乡空间发展的战略研究，编制省域城乡空间体系规划，为优化农居分布和城镇空间布局制定共同遵守的基本准则，从而扎实推进农居优化，引导城乡空间协调化发展。

（作者单位：浙江省发展和改革研究所）