完善政策体系 保障公交优先

■ 深圳市人民政府副市长 张思平

一、深圳公交优先发展的基本情况

近年来深圳市在规划建设、经营体制改革、提供多层次服务以及新技术应用等多个方面，进行了积极的探索和实践，初步形成了一个“以规划为龙头、以系统建设为核心、以体制改革为保障、以财政投入为支点”的覆盖全面、保障有力的政策及措施体系，主要体现在： (一)完善公交规划体系，重视规划在公交优先中的“统筹、先导”作用。为确保公交优先发展的科学实施，充分发挥规划的龙头作用，近几年深圳市加大了各层次公交规划的编制力度，逐步形成了一套自上而下的较为完整的公交规划体系。先后通过国内、国际招标，编制出台了包括《深圳市公共交通总体规划》(第三次修编)、《深圳市常规公交线网近期规划》、《深圳市公交优先发展战略研究》、《深圳市公交一体化发展战略研究》、《深圳市公交十一五发展规划》、《深圳市公交场站近期建设计划》、《深圳快速公交系统(BRT)规划》等十余项专项规划。这些规划的编制实施为市政府的科学决策提供了重要依据，为未来公交的可持续发展奠定了良好基础。(二)建立健全公交特许经营制度，持续深化公交行业改革。早在1992年，深圳就制定了《深圳经济特区城市公共大巴专营管理规定》，在国内率先进行了公交区域专营和线路专营相结合的经营权许可模式的尝试，初步建立了城市公交“市场准入、过程监管和市场退出”的有效机制。2005年，深圳出台了《深圳市公用事业特许经营条例》，为在全市范围建立公交特许经营制度，提供了良好的法律保障。 (三)加大财政投入，加快公交基础设施建设。地铁一期工程总投资115.53亿元，其中政府直接投资70％，政府担保向银行贷款30％，公交场站及站点设施全部由政府投资建设。根据不完全统计，深圳市政府近十年累计投入的场站建设、车辆购置、亏损补贴资金共约10,6亿元；2006年，针对油价上涨，深圳市在国家财政给予公交行业燃油专项补贴共计1879万元的基础上，市财政再拿出3321万元补贴公交；2003年至2008年，深圳将投资3亿元完成所有公交车辆欧Ⅲ发动机的置换工作，与此同时，为确保公交优先长期、稳定的资金投入，在市级财政建立了主要用于发展公共交通的交通专项资金。 (四)积极推进公交信息化建设，提高公共交通的服务水平。1997年非接触式公交IC卡系统率先在国内投入使用，目前基本实现城市公交一卡通行，正着手开展与香港“八达通”、广州“羊城通”的兼容工作；以公交车营运信息采集、分析、辅助营运决策为主要目的的公交营运管理系统、公交车辆GPS系统已在行业中得到推广应用，基本实现了对公交车辆、人员、线路等进行静、动态相结合的管理；2006年推出了公交车厢内的“电子导向运行图”服务。 (五)创新建设模式，加速轨道交通发展。在国家相关政策的指导下，深圳市大胆创新、积极探索，在轨道交通3、4号线的建设上运用了一种新的BOT融资模式，即BDOT(建设—开发—运营—移交)模式，将轨道交通周边土地、物业开发与BOT相结合。这是国内大陆地区第一个将BOT应用于城市轨道交通的项目。 (六)消除公交发展瓶颈，加快公交场站和换乘枢纽建设。深圳于2004年成立了交通场站建设管理中心，统一负责全市公交场站的投资、建设和运营管理。近两年由市政府投资建设(含接收)的公交场站共14个，约4万平方米。(七)不断完善公交线路网络、扩大公交服务范围。深圳市于1999年实现了“村村通公交”，目前特区内基本实现了建成区公交100％覆盖，并积极探索公交服务新模式，满足市民不同层次出行需求，开通了观光购物线、假日线、夜间线、区间线、准快速线及无障碍公交线等特色线路，并尝试设置了学校巴士、屋村巴士，提高了公交出行分担率。 (八)积极探索基于公交优先的交通需求管理。从世界其它公交发达城市的经验来看，公交优先一方面是对公共交通的大力扶持发展，另一方面还包含了对其它机动化交通方式的合理引导。2004年，深圳市提出要“参照国际化城市的做法，通过价格杠杆对交通结构进行调控”的思路2005年，适度提高了中心城区的停车收费标准。从目前实施情况来看，提高中心城区停车收费后，中心城区的交通流量下降了约4％。同时，正着手开展征收道路拥堵费的可行性研究，探索交通需求管理新模式。

二、深圳在公交优先通行方面的实践

(一)大力发展公交专用道，提高公交优先通行效率。深圳在1997年开始进行公交专用道建设。目前，特区内共在19条道路上，设置了约98公里的公交专用道，44个平交路口设置了公交专用进口道，特区内基本形成了公交专用道系统网络雏形。实施公交专用道后，公交运送速度提高了45％以上。 (二)探索公交专用路建设。为缓解近年来小汽车交通对城市公交的冲击，2004年深圳市在华强北商业区、东门商业区这两个人流和车流都高度集中的地区，选择华强北路、东门路两条主干道进行了公交专用路方面的尝试，在高峰时段设为公交专用路，仅允许公交车辆通行。 (三)大力推进港湾式停靠站及双站台停靠站的建设，逐步推广港湾公交站。深圳市是全国最先尝试港湾式停靠站的城市之一。在实施过程中，因地制宜，对于旧有道路的改造，根据用地条件，将现有非港湾式改造为港湾式停靠站；新建道路要求次干道路以上道路均设置港湾式停靠站。此外深圳在公交路线多、交通拥挤的部分道路实施了双站台停靠，有效缓解了站点容量不足、高峰期大巴进站排队耗时长的问题。特别是上海宾馆深港湾公交站的尝试，为解决公交列车化问题，建设高效、占地面积小的小型公交换乘枢纽创造了非常成功的经验。 (四)立足现状，逐步开展公交优先信号建设。在公交信号优先方面，深圳市也在现有控制系统和技术的条件下，根据实际情况进行了尝试：在莲花路(东西)—莲花支路(北)等T型路口，设置了公交车辆优先通行信号，减少了公交车辆的路口延误；在深南大道上步路口、香梅路口等一些主要路口只允许公交车辆左转。 (五)建设新型大容量快速公交系统(BRT)。在BRT系统建设方面，《深圳快速公交系统(BRT)规划》提出近期(至2010年)深圳市将建设五条BRT线路，总长约130公里。

三、深圳实施公交优先通行的主要经验

在深入推进公交优先通行的实践过程中，深圳市逐步形成了“规划引导、高层推动、财政扶持、广泛推行、长期坚持”的发展思路，确保了公交优先落到实处，也切实推动了深圳公交事业的发展。 (一)政府重视，统一认识是公交优先通行措施能够顺利推行的前提。公交优先是城市管理的一项系统工程，涉及城市规划、土地开发、道路建设、交通管理、运营监管、财政扶持等方方面面。为此，深圳市于1997年成立了交通综合治理指挥部，成员单位有交通、规划、城建、财政、公安等部门，分管交通副市长为总指挥，综合协调交通综合治理的工程建设、资金落实及各职能部门的协调管理，充分发挥了综合协调作用。这一机构的设立，将规划研究成果的意图准确地通过行动计划传达给各主管部门，较好的统一了各职能部门的认识，协调了各职能部门之间的行动，使各项政策、措施很好地得到了贯彻落实。 (二)坚持规划先行，建设与管理并重，是科学推进公交优先通行的先决条件。城市建设发展必须坚持规划先行，保障政策措施的有序推进和科学落实。深圳市编制了从整体交通规划到专项公共交通规划，从长期规划到近期实施计划在内的一整套详尽、周全和具操作性的规划及政策措施，为城市公共交通发展提供了科学的理论指引，保障了城市公共交通健康、稳定发展。 (三)确保公交资金来源，是公交优先通行措施得以落实的根本保障。建立了交通发展专项资金，每年市级财政安排2亿元交通综治经费，重点用于公交场站、专用道、优先信号等基础设施建设，保证了公交优先的各项经费能够及时到位。 (四)完善专用道网络体系，逐步形成规模效应，是公交优先通行措施得以发挥最大效能的关键。由于零散、不成规模建设的公交专用道所带来的公交运行环境的改善，往往很快会因为交通拥堵范围的扩大或局部交通拥堵的加剧而抵消，公交专用道的效益很难显现。因此，深圳市在近年的交通综合治理中，在科学研究和系统论证的基础上，有条件的道路基本都建设了公交专用道，形成了一定规模的公交专用道网络。

四、“十一五”期间的工作目标及举措

“十一五”期间，深圳城市公共交通发展具体指标是：城市公交平均乘行时间基本控制在30分钟以内，高峰期不超过40分钟；乘客平均候车时间控制在5分钟以内；公共汽车平均运行速度在20公里/小时以上；全市公交站点300米和500米覆盖率不低于50％和90％，保证所有住宅小区均享有公交服务；力争到2010年全市的机动化出行公交分担率达到50％(含轨道交通)。（一）推进公交立法，为公交发展提供法制化保障。通过立法，落实公交优先发展的相关政策，明确公共交通在城市规划建设中的先行和主导地位。 (二)继续加大对公交系统的财政投入，全面落实公交优先战略。逐步建立公交的补贴机制、扩大交通专项资金的规模，为公交系统发展提供强有力的财政支持。 (三)深入推进公交行业改革，整合公交企业，推进区域特许经营。坚持“政策引导、市场运作、企业自愿、扶强扶优”的原则，积极鼓励和引导现有公交企业的兼并重组，在全市培育形成几家具有较强综合实力的公交骨干企业，促进公交资源的优化整合。同时，结合地铁二期建设和公交行业重组的进程，分阶段逐步推进公交区域特许经营。 (四)加大公交基础设施建设力度，提高公交设施供给水平。以构筑国际水平的公交体系为目标，持续推动公交场站、换乘枢纽、公交专用道等基础设施建设。未来5年全市计划新增81条共378公里长的公交专用道，计划新增公交场站308个。特区外将新增公交候车亭1650对，全市新增设置公交优先信号共约60个。 (五)以提高线网覆盖与公交快速化改造为突破口，力争在短期明显改善公交服务。未来5年里新增和改造快速公交干线53条、普通公交干线130条；规划建设换乘枢纽36处，构筑接驳支线309条。 (六)大力推进公交信息化进程，积极研究和推广应用于公交系统的高新技术，提高公共交通管理效率及服务水平。试点推行建设一批投资少、工期短、可操作性强的科技项目，如全面推广公交一卡通售票系统、车载GPS、电子站牌等；市政府计划投资1亿元在全市公交车上安装视频监控系统，计划投资2千万元建设智能化公交运营监控系统。 (七)完善公共交通技术标准体系。在场站建设、设施装备、专用道建设、服务质量等方面，建立一套技术标准，实现公共交通的规划、设计、建设及公交服务的标准化、规范化和程序化。